Temeljem članka 35. točke 1. Ustavnog zakona o Ustavom sudu Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 49/02 – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu UZUS) u vezi s člancima 4, 16,  38, 71, 75, 80, 81, 82, 84, 85, 86 Ustava Republike Hrvatske (pročišćeni tekst, Ustavni sud Republike Hrvatske, 15. siječnja 2014., u daljnjem tekstu Ustav), jedna petina zastupnika u Hrvatskom saboru podnosi ovaj

Z A H T J E V

• za ocjenu suglasnosti s Ustavom Poslovnika o dopuni  Poslovnika Hrvatskog Sabora („Narodne novine“, broj 53/2020, u daljnjem tekstu Poslovnik)

• s prijedlogom da Ustavni sud Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu Ustavni sud), temeljem odredbe iz članka 45. UZUS-a privremeno obustaviti izvršenje pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi članka 293a Poslovnika

1. Hrvatski sabor je na sjednici održanoj dana 30. travnja 2020. godine usvojio Poslovnik o dopuni Poslovnika Hrvatskog sabora (NN 53/2020), kojim se Poslovniku dodaje članak 293.a kojim se regulira rad Sabora za vrijeme epidemije od zarazne bolesti ili opasnosti od epidemije zarazne bolesti, te pandemije zarazne bolesti koji glasi:

»RAD SABORA U SLUČAJU PROGLAŠENJA EPIDEMIJE ZARAZNE BOLESTI ILI OPASNOSTI OD EPIDEMIJE ZARAZNE BOLESTI TE PANDEMIJE ZARAZNE BOLESTI

Članak 293.a

U slučaju proglašenja epidemije zarazne bolesti ili opasnosti od epidemije zarazne bolesti te pandemije zarazne bolesti, koju proglašava nadležno tijelo u skladu s posebnim zakonom, Sabor nastavlja s radom u skladu s odredbama Ustava Republike Hrvatske i ovoga Poslovnika.

Početak i prestanak posebnog načina rada Sabora u slučaju iz stavka 1. ovoga članka može utvrditi Predsjedništvo Sabora sukladno odluci nadležnog tijela određenog posebnim zakonom, i o tome izvješćuje zastupnike.

Svaki klub zastupnika ima pravo odrediti najmanje jednog člana koji će nazočiti na sjednici Sabora.

Na izračun broja zastupnika pojedinog kluba zastupnika iz stavka 3. ovoga članka na odgovarajući način primjenjuje se izračun propisan odredbom članka 132. stavka 3. ovoga Poslovnika.

Svi zastupnici koji nisu članovi kluba zastupnika za potrebe izračuna nazočnosti na sjednici Sabora iznimno se smatraju klubom zastupnika te se na njih primjenjuje odredba stavaka 3. i 4. ovoga članka.

Zastupnici nacionalnih manjina ostvaruju pravo nazočnosti na sjednici Sabora ili na temelju članstva u klubu zastupnika nacionalnih manjina ili na temelju članstva u drugom klubu zastupnika čiji su članovi u skladu s odredbom stavaka 3. i 4. ovoga članka, o čemu su obvezni obavijestiti Tajništvo Sabora najkasnije 24 sata prije početka sjednice Sabora.

Odredbe ovoga članka o broju zastupnika pojedinog kluba zastupnika koji mogu nazočiti na sjednici Sabora ne primjenjuju se na predsjednika, odnosno potpredsjednika Sabora koji predsjeda sjednicom Sabora te do dva zastupnika ako su oni predlagatelji ili predstavnici predlagatelja akta.

Pravo nazočiti na sjednici Sabora po pojedinoj točki dnevnog reda imaju oni zastupnici koji su određeni u skladu sa stavcima 3. do 6. ovoga članka, a obavijest o njihovim imenima i prezimenima dostavlja se Tajništvu Sabora prije početka rasprave o točki dnevnog reda sjednice na kojoj imaju pravo nazočiti. Pritom je u (pojedinačnoj) raspravi dopušteno njihovo izmjenjivanje s članovima kluba zastupnika, odnosno zastupnika iz stavka 5. ovoga članka. Pravo na repliku po raspravi ima svaki klub zastupnika, odnosno zastupnici iz stavka 5. ovoga članka, sukladno broju pripadajućih mjesta u sabornici.

Zastupnik u raspravi može govoriti najdulje pet minuta, a predstavnici klubova zastupnika do deset minuta.

Predlagatelj, odnosno predstavnik predlagatelja kojeg on odredi može govoriti u uvodnom izlaganju na početku rasprave i na kraju rasprave najdulje 20 minuta.

U slučaju zahtjeva za stankom, u skladu s odredbom članka 248. ovoga Poslovnika, predsjedatelj ju može odobriti u trajanju do pet minuta.

Sjednice radnih tijela Sabora mogu biti održane elektroničkim putem, odnosno audio i/ili videokonferencijskim putem.

Osim u dvorani za sjednice Sabora, glasovanje može biti organizirano elektroničkim putem i/ili dizanjem ruke u jednoj ili više prostorija izvan nje.

Na pitanja koja nisu posebno uređena ovim člankom na odgovarajući način primjenjuju se ostale odredbe ovoga Poslovnika.«.

1. Navedenim dopunama Poslovnika ograničen je broj zastupnika pojedinog kluba koji mogu prisustvovati saborskoj sjednici, broj zastupnika koji mogu replicirati predlagateljima zakonskih propisa ograničen je isključivo na one zastupnike koji imaju pravo nazočiti sjednici, smanjeno je vrijeme predviđeno za pojedinačne govore zastupnika s deset na pet minuta, odnosno predstavnika klubova zastupnika s 15 na 10 minuta. Jednako tako smanjeno je vrijeme predviđeno za uvodno i završno izlaganje predlagatelja s trideset na dvadeset minuta. Stanka je također ograničena na maksimalno pet minuta. Pri tome je  izmjenjivanje članova kluba kako bi mogli iznositi svoja stajališta dozvoljeno samo za slučaj pojedinačne rasprave, dok isto nije dozvoljeno za slučaj izlaganja predlagatelja tokom kojeg se predlagatelju kroz repliku mogu postavljati pitanja i iznositi stajališta.

Uz navedeno, otkazano je do daljnjeg održavanje tematskih sjednica radnih tijela Sabora, konferencija, okruglih stolova ili drugih vrsta organiziranih posjeta: navedenom dopunom poslovnika predviđena je mogućnost održavanja sjednica radnih tijela elektroničkim putem, odnosno audio i/ili videokonferencijskim putem. Međutim, tumačenje tajnika Sabora o mogućnosti održavanja tematskih sjednica nameće dodatne restrikcije u odnosu na Poslovnik: u dopisu poslanom elektroničkom poštom tajnicima radnih tijela 2.rujna 2020.g. navodi slijedeće:

„…vezano za više primljenih upita o mogućnostima organiziranja i održavanja sastanaka u Hrvatskom saboru podsjećam na naputak od 12. ožujka 2020., koji sam uputio e-mailom  zastupnicima i stručnoj službi.

Navedenim naputkom se zbog postojeće epidemiološke situacije u Republici Hrvatskoj, a vodeći računa o zdravstvenoj sigurnosti i zaštiti građana  do daljnjeg otkazuju sve tematske sjednice radnih tijela, konferencije, okrugli stolovi, organizirani posjeti  u zgradi Hrvatskoga sabora. Konferencije za tisak u zgradi Hrvatskoga sabora mogu održati samo zastupnici i klubovi zastupnika bez nazočnosti gostiju.

U skladu s tim i još uvijek postojećom epidemiološkom situacijom nije moguće organizirati i održavati sastanke u Hrvatskom saboru.

Na 4. sjednici Predsjedništva Hrvatskoga sabora, održanoj 1. rujna 2020., usuglašeno je da se omoguće pojedinačni posjeti zastupnicama i zastupnicima, uz prethodnu najavu i dogovor s tajništvom Hrvatskoga sabora te uz obvezno pridržavanje svih protuepidemijskih mjera, preporuka i uputa nadležnih tijela za vrijeme trajanja proglašenja epidemije bolesti COVID-19 uzrokovane virusom SARS-CoV-2. (Cijeli dopis u prilogu)

2. Navedena Dopuna Poslovnika i primjena članka 293.a u praksi predstavlja oblik suspendiranog rada Sabora koji nije predviđen Ustavom RH. Ustav predviđa isključivo dvije mogućnosti čak i kod proglašenja izvanrednog stanja: ili se Sabor može sastati i radi u punom kapacitetu ili se ne može sastati, te se u tom slučaju primjenjuje odredba st.1.čl.17. S obzirom da u Hrvatskoj uslijed COVID-19 epidemije nije proglašeno izvanredno stanje i Sabor se može sastajati, ne postoji mogućnost suspenzije oblika djelovanja zastupnika/ica u Saboru RH, niti radnih tijela Sabora.  U ratnom stanju ili u stanju neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti Republike Hrvatske  predviđeno je, ali samo za slučaj da se Sabor ne može sastati, da: „Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav:

– utvrđuje da ne postoji mogućnost da se sastane Sabor i o tome izvješćuje predsjednika Republike i Vladu,

 – utvrđuje da su prestale okolnosti koje su onemogućavale sazivanje Sabora i o tome izvješćuje predsjednika Republike i Vladu.“ (Članak 292. Poslovnika Hrvatskog sabora, NN 81/2013). Tijekom cijele epidemije Sabor se sastajao i nisu postojale okolnosti koje bi uslijed izvanrednog stanja koje nije proglašeno, došlo do situacije utvrđivanja da se Sabor ne može sastati.

2. Dolje potpisani zastupnici/e u potpunosti se slažu s potrebom da se i u Hrvatskom saboru primjenjuju epidemiološke mjere i preporuke Nacionalnog stožera koje se tiču osiguranja fizičke distance, korištenja maske u zatvorenom prostoru te ostalih higijenskih mjera, no smatramo da se one mogu primjenjivati i bez ograničenja mogućnosti zastupnika da u punom kapacitetu sudjeluju u radu Sabora; te osobito da mogu osobno i slobodno iznositi svoja stajališta, uključujući i repliciranje predlagatelju zakona.
3. Navedena ograničenja prema mišljenju dolje potpisanih zastupnika predstavljaju značajna i nerazmjerna ograničenja zastupnika da slobodno, osobno i javno iznose argumente u političkoj raspravi i ostvaruju temeljnu funkciju trodiobe vlasti a to je kontrola izvršne vlasti kroz rad parlamenta. Čl.4.Ustava RH definira RH kao parlamentarnu demokraciju gdje je državna  vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu a ograničena je Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu. Načelo diobe vlasti uključuje oblike međusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonom. Načelo diobe vlasti izraženo u čl.4 ustava u izravnoj je vezi s ostvarivanjem načela vladavine prava jer sprečava koncentraciju ovlasti i političke  moći u samo jednom tijelu (Ustavni sud, U-I-659/1994), a djelovanje svake od triju grana vlasti mora biti uređeno pravnom normom što proizlazi iz načela vladavine prava. U tom smislu Poslovnik Hrvatskog sabora ima snagu zakona, a njegovo donošenje podliježe pravilima definiranim člankom 90.Ustava (Ustavni sud, U-II-1744/2001, U-III-3675/2008, U-X-99/2013). Navedenim dopunama Poslovnika, a posebno u dijelu koji onemogućuje repliciranje svih zastupnika/ica predlagatelju zakona, ograničenju dužine trajanja iznošenja stajališta i onemogućavanju sudjelovanja stručne i opće javnosti u radu radnih tijela sabora (tematske sjednice) ograničava se mogućnost parlamentarne kontrole izvršne vlasti i narušava načelo diobe vlasti jer se omogućuje koncentracija političke moći unutar izvršne vlasti. Usporedno, rad najvišeg tijela izvršne vlasti: Vlade RH ne podliježe nikakvim sličnim ograničenjima u radu: Vlada se sastaje u punom sastavu, u istoj prostoriji, bez osiguranja fizičke distance među prisutnima, s primjenom mjere nošenja maske u zatvorenom prostoru što je vidljivo iz video i foto zapisa sjednica Vlade RH održanih u rujnu 2020.g. Jednako tako, predstavnici Vlade nemaju ograničenje trajanja obraćanja Saboru RH, osim kada govore u svojstvu predlagatelja. Načelo vladavine prava posebno obvezuje nositelje vlasti da se ovlastima koje imaju na temelju Ustava i ulogama koje imaju u danim okolnostima koriste poštujući pravila demokratske procedure kao njezina sastavnog dijela; poštovanje propisane procedure, ali i demokratskih standarda pri donošenju zakona, drugih propisa i općih akata najmanja je mjera zahtjeva koja se pred njihove donositelje postavlja u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava (U-I-4405/2013, U-II-3222/2014). Navedenim mjerama provedenima temeljem članka 293a. Poslovnika narušena je i demokratska procedura sudjelovanja zastupnika u raspravi s predlagateljem zakona, te demokratski standardi vezani za sudjelovanje zastupnika/ica u raspravama s predlagateljem.

4. Ograničenje sudjelovanja u raspravi i repliciranju predlagatelju zakona

Posebno problematičnim smatramo odredbu čl.293.a kojom se propisuje da pravo nazočnosti  na sjednici Sabora po pojedinoj točki dnevnog reda imaju oni zastupnici koji su određeni u skladu sa stavcima 3. do 6. ovoga članka, a obavijest o njihovim imenima i prezimenima dostavlja se Tajništvu Sabora prije početka rasprave o točki dnevnog reda sjednice na kojoj imaju pravo nazočiti. Konkretno, radi se o ¼ zastupnika/ica pojedinog kluba. Smatramo da je pravo i obaveza svakog zastupnika/ice da bude nazočan na sjednici Sabora na svakoj točki dnevnog reda i aktivno u njoj sudjeluje, a da je pitanje osiguranja fizičke distance zastupnika/ica na samoj sjednici tehničko pitanje koje se može riješiti primjenom mjera koje manje zadiru u prava i obaveze zastupnika u pogledu nazočnosti na sjednici. Kao prvo, saborske rasprave mogu se organizirati tako da dio zastupnika raspravu prati putem videolinka u susjednim  prostorijama uz sabornicu, te se može osigurati da se  putem videolinka mogu javljati za replike i komunicirati s predlagateljem propisa i zastupnicima koji se nalaze u samoj sabornici. Ako je dopunom poslovnika omogućeno glasanje videolinkom, ne postoji niti jedan razlog da se isto takav oblik komunikacije ne omogući za sudjelovanje u raspravi koja prethodi glasanju. Organizacija glasanja odvija se upravo na navedeni način: zastupnici/ice su smješteni u sabornicu, na galeriju sabornice, te u susjedne prostorije i sudjeluju u glasanju videolinkom. Nadalje, može  se osigurati i prisutnost potpredsjednika Sabora u svakoj od prostorija u kojoj se nalaze zastupnici/ce (Sabor ima 5 potpredsjednika ) koji mogu i usmeno zaprimati zahtjeve za replikom i prosljeđivati ih predsjedavajućem u Sabornici.

5. Mandat zastupnika je osoban

„Nositelj predstavničkog mandata je isključivo izabrani član predstavničkog tijela, a ne politička stranka čiji je on član. Član predstavničkog tijela svojim mandatom slobodno raspolaže, jer članovi predstavničkih tijela u Republici Hrvatskoj nemaju obvezujući mandat i nisu opozivi.“ (U-VIIA-2006/2005). Iz navedene odluke Ustavnog suda jasno proizlazi da je zastupnički mandat osoban, te da zastupnik osobno zastupa stajališta i mišljenja u političkoj debati, uključujući i saborske rasprave. Činjenica da je nositelj predstavničkog mandata izabrani zastupnik/ica, a ne stranka ili klub zastupnika čini odredbu po kojoj samo ¼ zastupnika pojedinog kluba može sudjelovati na sjednici, a uz to samo nazočni na sjednici imaju mogućnost repliciranja predlagatelju zakona, neustavnom. Mogućnost zastupnika da osobno iznose svoja stajališta osnova je i  slobode političkog govora i djelovanja, jer zastupnik nije vezan ni stavovima svoje stranke, niti kluba . Stoga ograničenje koje nameće mogućnost sudjelovanja u određenim vrstama političke debate samo dijela zastupnika pojedinačnog kluba predstavlja nerazmjerno ograničenje zastupničkog mandata, ali i slobode govora i iznošenja političkih stajališta zastupnika.

6. Pravo postavljanja zastupničkih pitanja Vladi i pojedinim ministrima ustavna je kategorija definirana člankom 86: Ustav ne propisuje sve načine postavljanja pitanja, već to prepušta Poslovniku. Primjenom članka 293a ograničava se mogućnost izravnog postavljanja pitanja i replike predstavnicima Vlade RH, dok se ne zadire u mogućnost pismenog postavljanja zastupničkih pitanja. Međutim, pismeno postavljanje zastupničkih pitanja ima daleko manji značaj za parlamentarnu raspravu jer je rok za odgovor zastupniku/ici 30 dana kada je često prekasno za korištenje odgovora kao argumenta za raspravu o nekom pitanju, posebno kada se radi o hitnim zakonodavnim procedurama. Pravo postavljanja pitanja pripada zastupnicima, a ne klubovima ili političkim strankama-iz tog razloga nije moguće mogućnosti postavljanja pitanja Poslovnikom svesti na klubove stranaka, jer to pravo pripada svim zastupnicima.

7. Narušavanje demokratske procedure

„Načelo vladavine prava posebno obvezuje nositelje vlasti da se ovlastima koje imaju na temelju Ustava i ulogama koje imaju u danim okolnostima koriste poštujući pravila demokratske procedure kao njezina sastavnog dijela. Poštovanje propisane procedure, ali i demokratskih standarda pri donošenju zakona, drugih propisa i općih akata najmanja je mjera zahtjeva koja se pred njihove donositelje postavlja u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava“ (Ustavni sud, U-I-4405/2013, U-II-3222/2014). Ograničavanje parlamentarne rasprave, nemogućnost sudjelovanja svih zastupnika na sjednici Sabora, ograničenje vremena trajanja govora zastupnika i mogućnosti repliciranja predlagatelju zakona, te  ograničavanje mogućnosti održavanja tematskih sjednica koje osiguravaju sudjelovanje stručne i opće javnosti u formuliranju zakonodavnih rješenja, predstavlja značajno narušavanje demokratske procedure u zakonodavnom procesu, te nesrazmjerno ograničenje političke rasprave koja prethodi donošenju propisa. Mjere  koje se uvode člankom 293a Poslovnika za posljedicu imaju sužavanje mogućnosti parlamentarne rasprave i samim time narušavaju uspostavljenu demokratsku proceduru i standarde parlamentarne rasprave i u konačnici ulogu parlamenta kao zakonodavca, te funkciju kontrole nad radom izvršne vlasti. Aktiviranje članka 293a od strane Predsjedništva Sabora predstavlja koncentraciju moći u rukama parlamentarne većine koja ujedno bira i članove Vlade: imamo situaciju u Vlada proglašava epidemiju a ista većina koja je Vladu izabrala  čini većinu  u Predsjedništvu Sabora i donosi odluku o primjeni članka 293a kojim se sužava mogućnost djelovanja izabranih zastupnika i samim time smanjuje kontrola rada izvršne vlasti. Člankom 293.a, dakle, onemogućuje se zastupnicima da, kao cjelina koju čini 151 zastupnik/ca, odlučuju o tome kako će odrediti vrijeme rasprave, a „parlamentarna većina“ se svodi na „većinu u Predsjedništvu Sabora“, što nikako nije i ne smije biti isto (članak 234. Poslovnika omogućuje preraspodjelu vremena rasprave, ali to predsjedništvo Sabora može samo predložiti, a odluku o tome donose svi zastupnici). Predsjedništvo Sabora ne utvrđuje samo početak posebnog režima rada Sabora po članku 293.a Poslovnika, nego ima ovlasti i utvrditi kada taj poseban režim rada prestaje. Drugim riječima, Predsjedništvo Sabora, a ne svi saborski zastupnici/ce, mogu odlučiti koliko će poseban režim rada Sabora trajati. To rješenje, dakle, ne podliježe nikakvoj vrsti nadzora od strane Sabora kao cjeline. Ovakva koncentracija moći u rukama većine predstavlja značajnu opasnost za temeljne vrijednosti parlamentarnih demokracija, narušava načelo vladavine prava, trodiobe vlasti i mogućnost reprezentiranja različitih političkih stajališta i uvjerenja izabranih od strane građana na izborima.

3. Imajući u vidu značaj dobara koje se štiti odredbama članka 4., 38, 71, 75, 80, 81, 82, 84, 85, 86 Ustava, kao i načelo razmjernosti definirano čl.16 Ustava smatramo da su se stekli opravdani i iznimni razlozi koji zahtijevaju primjenu odredbe članka 45. UZUS-a, te podnositelji zahtjeva predlažu Ustavnom sudu da žurno donese odluku kojom će privremeno obustaviti primjenu članka 293a Poslovnika, te da navedene odredbe Poslovnika proglasi neustavnima i ukine ih.  Time će se omogućiti redoviti rad Sabora, uz primjenu epidemioloških mjera na način koji manje ograničava parlamentarnu proceduru, demokratske standarde rasprave, sudjelovanje svih zastupnika na sjednicama i raspravama, te sudjelovanje stručne i opće javnosti u radu Sabora. Također tražimo da Ustavni sud ovo pitanje raspravi na sjednici otvorenoj za javnost, uz prisustvo predstavnika medija zbog važnosti ovog pitanja za sve građane RH.